محمد حسین حیدری - جوانرود

رشد شتابان شهرها و تحولات صورت گرفته در عرصه هاي اجتماعي ، اقتصادي ، سياسي و فرهنگي جوامع موجب شکل گيري نيازهاي جديد و پيچيده تر شهروندان شده است . بي شک منشا اين تحولات را مي توان در پيشرفت فناوري ، افزايش جمعيت ، افزايش سرمايه گذاري ها و بحران هاي زيست محيطي جستجو کرد. در فرآيند اين تحول ، مديريت و برنامه ريزي شهري در جهت هماهنگي با تغييرات صورت گرفته دگرگون شد. کشورهاي پيشرفته توانستند با اتخاذ رويکردهايي نظير حکمروايي خوب شهري و مديريت واحد شهري تا حد بسيار زيادي به حل مشکلات شهري فائق آيند و شهرهايي مردم پسند و دلنشين براي شهروندان خويش ايجاد کنند. در اين کشورها با استقرار مديريت واحد شهري ، مديريت تمامي امور مرتبط با شهر به شهرداري ها واگذار شد و آنها با ايجاد پيوند ارگانيک و مکمل بين تمام اجزاي مختلف شهر و نگرشي يکپارچه توانستند شهرهاي مناسب زيست شهروندان را ايجاد کنند، اما مديريت واحد شهري که به عنوان تنها راه حل مشکلات شهرهاي کنوني کشور خصوصا کلانشهرها مطرح مي شود، هنوز در کشور ما محقق نشده است. 
در گفتگويي با کريم حسين زاده دلير، دکتر شهرسازي چگونگي تحقق مديريت واحد شهري را بررسي کرده ايم. 

منظور از مديريت واحد شهري چيست و چه رويکردي را دنبال مي کند? 

اگر مديريت شهري را ايجاد سازوکارهايي براي اداره ، حراست و حفاظت شهر و شهروندان به صورت بهينه بدانيم ، در اين صورت هدف مديريت شهري ايجاد بسترهاي لازم براي توسعه مطلوب شهر در ابعاد مختلف اجتماعي ، اقتصادي و کالبدي در آينده با توجه به وضعيت موجود است. اما وقتي بحث مديريت واحد شهري به ميان مي آيد منظور اين است که تمام ارگان ها و سازمان هايي که در ساماندهي و زيست شهري موثر هستند بايد زيرنظر يک مديريت واحد باشند تا بتوانند به گونه اي متوازن و به دور از ناهماهنگي و دوباره کاري ها، شهر را اداره کنند و محيطي آرام و قابل زيست براي شهروندان ايجاد کنند. به عبارت ديگر اگر شهر را به بدن انسان تشبيه کنيم که داراي اعضاي مختلف است ، تمام اعضا بايد تحت مديريت يک مغز متفکر و واحد عمل کنند تا زيست انسان تضمين شود. در شهرها نيز بايد اين مغز متفکر که همان شهرداري ها هستند به اداره شهر بپردازند و از اختيارات کافي برخوردار باشند، پس مديريت شهري بايد ساختاري داشته باشد که پيونددهنده مجموعه اجزاي زنده شهر باشد. اين ساختار بايد ارتباط مناسبي را بين تمام عناصر زنده شهر، گروه هاي مردمي ، سازمان ها و ارگان هاي دولتي و غيردولتي به وجود آورد. پس اگر چنين ساختاري که مشخص کننده نحوه روابط و تعاملات اجزاي شهر است ، شکل بگيرد در آن صورت مديريت واحد شهري محقق شده است. 

اگر چنين رويکردي را بپذيريم در آن صورت هدف مديريت واحد شهري را چگونه مي توان تعريف کرد?
مديريت واحد شهري ترکيبي از مسائل مديريتي و برنامه ريزي شهري است که هدف آن ايجاد هماهنگي بين برنامه ريزي و کنترل طرحها و برنامه هاي شهري است ، به گونه اي که تدوين و اجراي اين برنامه ها به شيوه اي مطلوب صورت گيرد. 

به نظر مي رسد هم اکنون در مديريت شهرهاي جهان سوم چنين رويکردي لحاظ نمي شود و عموما سازمان هاي زيرمجموعه در عمل دچار ناهماهنگي مي شوند?
بله ، درست است و تا زماني که اين ناهماهنگي ها وجود داشته باشد، منابع و توان شهرداري ها از بين مي رود. بايد با ايجاد يک ساختار مناسب مديريت شهري ، اين مفهوم که شهرسازي هدر دادن پول و سرمايه نيست ، بلکه به دست آوردن آن است ، به واقعيت نزديک شود. البته نبايد فراموش کرد که در اين ميان طرز تفکر و نگرش مسوولان و دست اندرکاران اداره شهرها و اختيارات مقامات محلي از اهميت بسزايي برخوردار است که در کانون هاي شهري با توجه به سطح تکنيک و مديريت موجود به اجرا گذاشته مي شوند. 

ولي عده اي از مخالفان مديريت واحد شهري ، اين ايده را مطرح مي کنند که مديريت بخشهاي مختلف شهر بهتر است به صورت تخصصي اعمال شود. نظر شما در اين باره چيست? 
شهر را مي توان به يک خانه تشبيه کرد. همان طور که بخشهاي مختلف يک خانه مانند اتاق خواب ، پذيرايي و... زير نظر يک نفر اداره مي شوند و هر خانه يک آشپز دارد، شهر نيز بايد داراي يک مديريت واحد باشد و امور مختلف آن مانند اجراي پروژه هاي عمراني ، حفاظت از محيط زيست ، خانه سازي ، ايجاد مدارس ، فعاليت هاي اقتصادي ، مديريت ترافيک ، حفاظت از ميراث فرهنگي ، مخابرات ، مسائل مرتبط با انرژي و... نيز بايد زير نظر شهرداري باشند تا با ايجاد هماهنگي هاي لازم ، طرحها به گونه اي طراحي شوند که با يکديگر تداخل نداشته باشند و از دوباره کاري و هزينه هاي مجدد جلوگيري شود. 

به نظر مي رسد يکي از بزرگترين مشکلاتي که در شهرسازي کشورمان با آن مواجه هستيم اين است که هنوز نتوانسته ايم تعريف مشخص و درستي از شهر ارائه کنيم و ارتباط بين اجزاي مختلف فيزيکي ، اجتماعي و فضايي آن را تبيين کنيم و اين مساله باعث گسست در مديريت شهري شده است. 
به نکته مهمي اشاره کرديد. بايد در نظر بگيريم که شهر يک خانه بزرگ است که داراي مصارف فضايي و عملکردهاي گوناگوني در بخشهاي مختلف است. اين بخشها و عملکردها در عين کثرت داراي ماهيت يکسان و شرايط واحد هستند و به تعبيري داراي وحدت در عين کثرت يا کثرت در عين وحدت هستند؛ بر اين اساس مديريت اين امور بايد داراي وحدت در عين کثرت باشد.

اگر برنامه ريزي در کشور به صورت غيربخشي درآيد در آن صورت مديريت شهري يکي از پايه هاي برنامه ريزي ملي تلقي مي شود

يعني امور مختلف شهري در عين حال که بايد به صورت تخصصي اداره شوند بايد تحت يک مديريت واحد و يکپارچه باشند تا با ايجاد يک هارموني مناسب بين آنها، زيست پوياي شهر و آرامش شهروندان فراهم شود. تنها در اين صورت است که شهرداري داراي بالاترين عملکرد و کارايي خواهد بود که دستاورد کشورهايي که داراي مديريت واحد شهري هستند سندي براي تاييد اين موضوع به شمار مي رود. تجربه بيشتر کشورهاي توسعه يافته نشان دهنده موفقيت مديريت واحد شهري در اداره امور شهرهاست و چه بسيارند کشورهايي که امروز کار نظارت بر بهداشت ، ازدواج و طلاق ، آموزش و پرورش ، نظارت بر کار نيروي انتظامي ، اموررفاه اجتماعي ، تامين مسکن ، مسائل بهداشتي ، تامين سلامت رواني و... در آنها در حوزه هاي شهري بر عهده شهرداري هاست و به بهترين نحو ممکن و با کمترين اتلاف منابع مالي و زماني اداره مي شوند. ما نيز بايد به اين سمت حرکت کنيم. به نظر مي رسد مديريت واحد شهري يک راه گريز ناپذير است که بايد ساختارهاي حاکميت آن را ايجاد کنيم. اگر مي خواهيم که تيم مديريتي نوين و شهروندان مدرن داشته باشيم ، بايد مديريت واحد شهري را ايجاد کنيم. 

با اين توضيحات فکر مي کنيد بسترهاي لازم براي تحقق مديريت واحد شهري در کشور ما در سطوح ملي و محلي فراهم است؛ 
در برنامه ريزي و مديريت نوين براي شهرها، شهر را به عنوان يک زيرمجموعه از مجموعه مديريتي و برنامه ريزي کلان کشور در نظر مي گيرند. ايراد اساسي برنامه ريزي کلان ما در سطح ملي اين است که به صورت بخشي طراحي شده است. اگر قرار باشد آنچنان که چشم انداز 20 ساله تعيين مي کند، برنامه ريزي در کشور ما به صورت غيربخشي درآيد، در آن صورت مديريت شهري يکي از پايه هاي برنامه ريزي ملي تلقي مي شود. 

پس شما مشکل را با نبود برنامه ريزي هاي ناحيه اي و آمايشي در کشور مرتبط مي دانيد؛ 
بله ، زيرا در برنامه ريزي بخشي که کشورهاي جهان سوم به آن دچار هستند، بخشهاي مختلف مسکن ، آموزش ، ورزش و... که در بطن مسائل اقتصادي مطرح مي شوند ازسوي يک نهاد عالي به نام وزارتخانه که در مرکز کشور مستقر است ، اداره مي شوند. دستورات اين وزارتخانه به صورت دستوري و از بالا به پايين از بزرگترين تا کوچکترين شهرها و روستاها تسري پيدا مي کند، بدون آن که به ويژگي ها و خصوصيات محلي ، اجتماعي ، اقتصادي ، فرهنگي و نيازهاي هر منطقه توجه شود. به همين دليل بخشهاي پايين دست از مرکز دستور مي گيرند و مديراني که اين نهادها را در شهرها اداره مي کنند نيز پاسخگوي وزير مربوطه هستند و به نيازهاي محلي توجه اي ندارند. در اين حالت وقتي از مديريت واحد شهري در بستر يک سيستم برنامه ريزي بخشي مثل ايران سخن مي گوييم دچار پارادوکس مي شويم ؛ زيرا از يک سو در مديريت شهري گفته مي شود که تمام نهادهايي که در محدوده شهرها فعاليت مي کنند بايد توسط شوراها سياستگذاري و نظارت شوند و ازسوي شهرداري که منتخب شوراي شهر است ، مديريت شوند و از سوي ديگر شاهد اين هستيم که براي اين نهادها از طرف وزارتخانه مرکزي برنامه ريزي مي شود و مورد ارزيابي و کنترل قرار مي گيرند. به همين خاطر اين سازمان ها و ارگان ها دچار اين تناقض مي شوند که بايد پاسخگوي شوراي شهر باشند يا وزارتخانه مربوطه. 
بنابراين تا نظام برنامه ريزي کلان ملي اصلاح نشود، اين پارادوکس وجود خواهد داشت و زيان آن نيز متوجه شهرها خواهد بود که در نهايت کل کشور ضرر آن را متحمل خواهد شد. من فکر مي کنم لازمه مديريت واحد شهري تجديد نظر در برنامه ريزي ملي است. 
البته ناگفته نماند که يکي از ويژگي هاي مهم شهرداري ها غير دولتي بودن آنهاست که مي تواند زمينه هاي ايجاد يک شهر شهروند مدار را پديد آورد، ولي نهادهايي مانند آب و فاضلاب ، برق و... که قرار است زير نظر شهرداري ها قرار گيرند دولتي هستند. در درجه نخست بايد ساختار مناسب اين موضوع طراحي شود.بايد در نظر گرفت که استقلال از شاخصه هاي مهم شهرداري هاست و در کشور ما به معني اين است که شهرداري به خاطر غيردولتي بودن از کمکهاي دولت در اداره امورشهر بي بهره است و فقط نظارت بر آن را عهده دار است ، اين در حالي است که مديريت شهري در کشورهاي ژاپن ، سوئد، امريکا و فرانسه ضمن داشتن قدرت و اختيار فراوان از درآمدهاي دولتي براي خدمات رساني به مردم استفاده مي کند. 

براي فراهم شدن بستر مديريت واحد شهري چه راهکارهايي را ارائه مي دهيد? 
براي دستيابي به مديريت شهري پايدار بايد شکاف در برنامه ريزي و فعاليت بين سازمان هاي محلي و دولت مرکزي از ميان برداشته شود، به حضور و مشارکت مردم به طور مستقيم و غيرمستقيم اهميت داده شود و ساختار تشکيلاتي ضعيف و انعطاف ناپذير شهرداري ها ترميم شود. ضمن اين که به نظر من واگذاري وظيفه هاي جديد به شهرداري ها نبايد منجر به انحلال سازمان هاي اجرايي موجود در کشور شود، بلکه بايد با حفظ ارتباط تخصصي و فني سازمان هاي مذکور، اين سازمان ها به همراه نيروي انساني و امکاناتي که در اختيار دارند به شهرداري ها ملحق شوند و در اين ميان ضمن واگذاري تدريجي وظايف بايد به تفاوت بين شهرداري هاي بزرگ ،متوسط و کوچک توجه شود. 

مهمترين مشکلاتي که شهرداري ها در صورت واگذاري وظايف جديد به آنها با آن روبه رو مي شوند چيست? طبيعتا واگذاري وظايف جديد به هر سازماني در ابتداي امر با مسائل و مشکلات عديده اي همراه خواهد بود. از مهمترين مشکلاتي که شهرداري ها در صورت واگذاري وظايف جديد با آن روبه رو مي شوند، مي توان به عدم وجود فرهنگ مديريت واحد شهري در ساختار اجرايي و سازماني شهرداري هاي کشور، نبود نيروهاي متخصص در زمينه مديريت واحد شهري ، نبود قوانين و آيين نامه هاي مناسب در زمينه مديريت واحد شهري ، ناکارآمدي کمي و کيفي شهرداري ها و عدم ساز و کار مناسب اجرايي اشاره کرد. اگرچه در اين زمينه مشکلات بسيار ديگري نيز وجود دارد، اما با بسترسازي مناسب و تدوين برنامه ها و با در نظر گرفتن پتانسيل هاي مناطق شهري و به کار گرفتن پرسنل اجرايي و نظارتي در کوتاه مدت مي توان به توفيق موضوع اميدوار بود. 

شهروندان در پروسه مديريت واحد شهري چه جايگاهي دارند?
امروزه نگرش ها در برنامه ريزي و مديريت شهري تغييريافته و رويکرد برنامه ريزي براي مردم به رويکرد برنامه ريزي با مردم مبدل شده است. مديريت شهري تنها هنگامي مي تواند در اجراي برنامه ها و طرحهاي شهري موفق باشد که از حمايت مردمي و پشتيباني شهروندان برخوردار باشد. 

به نظر مي رسد الگوهاي رفتاري شهروندان هم در اين زمينه موثر باشد و تا زماني که شهروندان با وظايف خويش آشنا نباشند و احساس تعهد به شهر در شهروندان گسترش نيابد، نمي توانيم حل کامل مشکلات شهري را انتظار داشته باشيم؛ از آنجا که مديريت واحد شهري به نيازهاي محلي و شهروندان توجه مي کند و يک نوع برنامه ريزي از پايين به بالا محسوب مي شود داراي روندي دموکراتيک و نيازمند مشارکت شهروندان است.

نقش شوراها در راستاي تحقق مديريت شهري شوراها، بسترهاي لازم را براي مديريت واحد شهري تا حدود زيادي فراهم کرده اند. شوراها اگرچه داراي ايراداتي هستند، اما يک دستاورد جاودانه براي کشور محسوب مي شوند. همين که ما امروز از مديريت واحد شهري صحبت مي کنيم به خاطر وجود شوراهاست و اين يک دستاورد و تجربه بزرگ است. شوراها يک ساختار قانوني مناسب براي وضع قوانين در حوزه هاي مختلف مديريت شهري هستند که اين امر لازمه تحقق مديريت واحد شهري به معناي واقعي است.  بر همين اساس من فکر مي کنم با ايجاد شوراها نيمي از پله ها را براي رسيدن به مديريت واحد شهري طي کرده ايم و نياز به يک تلنگر و ديد علمي در اين زمينه بين مسوولان داريم تا بحث مديريت واحد شهري به عنوان پيش درآمد برنامه ريزي و مديريت از پايين به بالا، نهادينه شود تا مديريت واحد شهري رهايي بخش شهرها از کلاف سردرگمي برنامه ريزي و مديريت کنوني شود. شوراها مي توانند در اين زمينه به عنوان سردمدار اين حرکت از بعد نظارت بر سازمان هاي درون شهري باشند

در کشورهاي توسعه يافته با فرهنگ سازي و ايجاد بسترهاي لازم براي حضور شهروندان در امر مديريت شهري ، نه تنها از پشتيباني مالي مردم به صورت گسترده استفاده مي شود، بلکه وظايف بسياري را در حيطه امور شهري به شهروندان واگذار کرده اند و آنها را در حل و فصل مشکلات و معضلات شهري درگير ساخته اند. در مديريت بهينه شهر، طرحها و برنامه هاي شهري به نظرخواهي مردم گذاشته مي شوند و با استفاده از نظرات و خواسته هاي مردم ، برنامه ها و طرحهاي شهري بازنگري ، بازبيني و اصلاح مي شوند. در اثر اين کار چون خواسته ها و نيازهاي مردم در طرحها و برنامه ريزي هاي شهري لحاظ شده است ، مردم براي محقق شدن اين برنامه ها و طرحها تلاش مي کنند و به شهر احساس وابستگي و تعلق دارند. گفته مي شود در شهرهاي کشور سوئيس يک شهردار وجود ندارد بلکه به تعداد شهروندان هر شهر، شهردار وجود دارد که مديريت شهري را در زمينه ها و عرصه هاي گوناگون حمايت مي کنند و وظايف آنها را در سطح محلات به اجرا درمي آورند. نکته ديگري که نبايد از نظر دور داشت اين است که در کشورهاي جهان سوم به جاي آنکه جامعه شناسان ، شهرسازان ، معماران و برنامه ريزان پيشاپيش مردم حرکت کرده و آنها را هدايت کنند، در بسياري از مواقع چندين قدم از توده مردم عقب تر هستند و به همين دليل در بسياري از مواقع راه حل هايي از مردم عادي براي حل مشکلات و گره هاي شهري پيشنهاد مي شود که تحصيلکردگان ما از ارائه آنها عاجز هستند. به نظر من در مديريت شهري ما نيازمند يک جهش و پرش بزرگ براي ايجاد فضاي مناسب و نهادينه کردن نگرش از مردم براي مردم هستيم ، زيرا اين پذيرفته شده است که افراد ممکن است اشتباه کنند، اما اشتباه مردم امري نادر است. 

گفته مي شود در حال حاضر حدود 25 نهاد رسمي در اداره امور شهرها به فعاليت مشغول هستند و همانطور که گفتيد، ناهماهنگي بين اين نهادها مشکلات زيادي را براي مديران شهري و شهروندان به دنبال داشته است ، فکر مي کنيد اين موضوع تا چه ميزان باعث عدم کارايي طرحها و برنامه هاي شهري مي شود?
اگر عنوان کنيم مهمترين حلقه مفقوده در موضوع مديريت شهري در ايران عامل ناهماهنگي بين نهادهاي مختلف است به بيراهه نرفته ايم. چندباره کاري ها، اتخاذ تصميمات متنوع و گاه متضاد و تعريف طرحهاي فاقد کارايي از نمونه هاي بارز مشکلات اين ناهماهنگي هستند. در حال حاضر شهرداري تنها يکي از نهادهاي اداره کننده شهر است و برخلاف انتظار از کمترين اختيارات لازم برخوردار است و شهرداري ها در بيشتر مواقع وظايفي را برعهده دارند که بسيار کاربر و هزينه بر هستند و ساير سازمان ها حاضر به انجام آنها نيستند و به اصطلاح بر زمين مانده اند تا زماني که اين روند ادامه داشته باشد، مشکلات شهري در کشورمان حل نخواهند شد. 

به نظر شما چه وظايفي بايد در اولويت واگذاري به شهرداري ها قرار گيرد?
مواردي چون مديريت کامل زمين هاي شهري ، امور صنعتي ، ارائه خدمات مختلف ، حفاظت از محيطزيست شهري و ميراث فرهنگي بايد در اولويت واگذاري به شهرداري ها قرار گيرد، ولي اموري مثل آموزش و پرورش که بسيار عريض و طويل هستند مي توانند در مراحل بعد به شهرداري ها واگذار شوند. 

به عنوان سوال پاياني ، فکر مي کنيد شوراها چه اقداماتي مي توانند براي تسريع تحقق مديريت واحد شهري انجام دهند?
شوراهاي شهر اگرچه گام بلندي براي تحقق مديريت واحد شهري محسوب مي شوند، اما به خودي خود نمي توانند اقدامات زيادي در اين زمينه انجام دهند. متاسفانه شوراها در ايران قانون گذار نيستند و قانون نويسي در دست شوراها نيست و از سوي ديگر شوراي عالي استان ها که مي بايست به عنوان جوهره شوراهاي ايران مطرح شود و مرکز ثقل تغيير و تحولات در اقصي نقاط کشور باشد، آنچنان که شايسته است نتوانسته به وظايف خود عمل کند. به همين خاطر در شرايط فعلي نگاه شوراها به مجلس شوراي اسلامي است ، اما شوراهاي شهر مي توانند با روشنگري و همياري و همکاري نمايندگان مجلس شوراي اسلامي بستري را فراهم کنند که در آن بستر مديريت واحد شهري به طور کامل اجرايي شود و شوراها ضمن اين که بر عملکرد ارگانهاي مختلف در حيطه شهر نظارت مي کنند دستشان براي قانون گذاري باز باشد و از آنجايي که منتخب مردم هستند بتوانند خواسته و صلاح مردم را در مديرت شهري وارد کنند. 
در اين صورت تئوري از مردم براي مردم به صورت عملي اجرا شده است . از سوي ديگر نبايد فراموش کرد که هم انديشي ، تعامل و داشتن رويکرد متناسب با توانايي شهرداري ها و پتانسيل هاي شهري و نياز شهروندان ، در گام اول از مهمترين مولفه ها براي تحقق مديريت واحد شهري محسوب مي شوند. علاوه بر آن شوراهاي شهر با برخورداري از موقعيتي که دارند مي توانند زمينه ساز مشارکت بخش خصوصي در امور شهري باشند که متاسفانه در اين زمينه غفلت هاي بسياري از طرف شوراها صورت گرفته است.